Gesetzgebungsprozess

Der Gesetzgebungsprozess beginnt mit der Gesetzesinitiative (Art. 76 GG). Gesetzesvorlagen können eingebracht werden von: der Bundesregierung (häufigster Fall, da sie über den Verwaltungsapparat verfügt), dem Bundestag (aus der Mitte des Bundestages, mindestens eine Fraktion oder 5 % der Abgeordneten) oder dem Bundesrat. Regierungsentwürfe werden zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet, Bundesratsinitiativen gehen über die Bundesregierung an den Bundestag.

In der ersten Lesung im Bundestag wird der Gesetzentwurf vorgestellt und in der Regel ohne Aussprache an den zuständigen Fachausschuss überwiesen. Die Ausschüsse spielen eine zentrale Rolle im Gesetzgebungsprozess: Hier findet die eigentliche inhaltliche Arbeit statt, es werden Experten angehört und Änderungen vorgeschlagen. Die Ausschussmitglieder spiegeln die Stärkeverhältnisse der Fraktionen wider.

In der zweiten Lesung wird der Gesetzentwurf in der vom Ausschuss geänderten Fassung im Plenum debattiert. Jeder Abgeordnete kann Änderungsanträge stellen, über die einzeln abgestimmt wird. Die zweite Lesung ist die intensivste Debatte im Gesetzgebungsverfahren.

Die dritte Lesung schließt sich häufig unmittelbar an. Hier sind nur noch Änderungsanträge von Fraktionen oder 5 % der Abgeordneten möglich. Am Ende der dritten Lesung erfolgt die Schlussabstimmung. Für einfache Gesetze genügt die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen, für verfassungsändernde Gesetze ist eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat erforderlich (Art. 79 Abs. 2 GG).

Nach der Verabschiedung durch den Bundestag wird das Gesetz dem Bundesrat zugeleitet. Hier ist zwischen Einspruchsgesetzen und Zustimmungsgesetzen zu unterscheiden. Bei Zustimmungsgesetzen (z. B. Gesetze, die die Finanzen der Länder betreffen oder Grundgesetzänderungen) benötigt das Gesetz die ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates – ohne diese scheitert es.

Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat Einspruch einlegen, den der Bundestag jedoch mit entsprechender Mehrheit überstimmen kann. Legt der Bundesrat mit einfacher Mehrheit Einspruch ein, genügt die einfache Mehrheit des Bundestages zur Überstimmung; bei Zweidrittelmehrheit des Bundesrates bedarf es der Zweidrittelmehrheit des Bundestages.

Der Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 GG) kann bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat angerufen werden. Er besteht aus je 16 Mitgliedern beider Organe und erarbeitet Kompromissvorschläge. In Zeiten unterschiedlicher Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat wird der Vermittlungsausschuss besonders wichtig.

Nach der Verabschiedung wird das Gesetz vom zuständigen Bundesminister und dem Bundeskanzler gegengezeichnet und dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung vorgelegt (Art. 82 GG). Der Bundespräsident prüft das formelle und nach herrschender Meinung auch das materielle Zustandekommen. Mit der Verkündung im Bundesgesetzblatt tritt das Gesetz in Kraft.

Die Europäische Union hat erheblichen Einfluss auf die deutsche Gesetzgebung. EU-Verordnungen gelten unmittelbar in allen Mitgliedstaaten, EU-Richtlinien müssen in nationales Recht umgesetzt werden. Schätzungen zufolge haben 30–50 % der deutschen Gesetze einen europäischen Bezug. Durch den Vertrag von Lissabon (2009) wurden die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente gestärkt (Subsidiaritätskontrolle).

Das deutsche Gesetzgebungsverfahren wird oft als zu langwierig und komplex kritisiert. Die Fülle an Zustimmungsgesetzen führte dazu, dass der Bundesrat als Blockadeinstrument der Opposition genutzt werden konnte. Die Föderalismusreform I (2006) reduzierte den Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze deutlich. Diskutiert wird auch die Rolle der Lobbyisten im Gesetzgebungsprozess und die Frage nach mehr Transparenz (Lobbyregister seit 2022).

Abitur-Tipp: Zeichne das Gesetzgebungsverfahren als Flussdiagramm und lerne die Unterschiede zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen auswendig. Typische Klausuraufgaben verlangen die Erörterung, ob der Föderalismus ein Hemmnis oder eine Stärke der Demokratie ist.